Особенности дипломатии некоторых стран северной и южной америки. Особенности американской дипломатии на современном этапе

США бьют тревогу: советская империя возрождается. Об этом прямым текстом заявила Госсекретарь США Хилари Клинтон: под названиями Таможенного и Евразийского союза скрывается новый СССР. И добавила: США прилагают все усилия, чтобы не допустить "ресоветизации региона".

Поведение Госсекретаря напоминают истерику, а её слова – абсурдны, возразили Клинтон в России: речь идёт исключительно об экономической интеграции, при чём здесь Советский Союз? С чем связаны страхи госпожи Клинтон, есть ли для них реальные основания, как именно американцы намерены "не допустить" ожидаемой ресоветизации, и что по этому поводу думают российские власти, разбирали аналитики отделов "новости России " и "новости США" журнала "Биржевой лидер".

Особенности американской дипломатии: мнение Financial Times

Надо отметить, что у Хилари Клинтон весьма оригинальные представления о дипломатии (американский Госсекретарь – это министр иностранных дел). Всего за несколько часов до встречи с главой российского МИД С.Лавровым 6 декабря в Дублине она собрала пресс-конференцию, чтобы озвучить откровенно враждебную внешнеполитическую позицию США по отношению к России. Предметом предельно жёстких и "недипломатичных" высказываний Клинтон стали интеграционные процессы на постсоветском пространстве.

"Сейчас предпринимаются шаги по ресоветизации региона", - заявила Хилари Клинтон. – "Называться это будет иначе – Таможенным союзом, Евразийским Союзом и так далее. Но не будем обманываться. Мы знаем, какова цель этого и пытаемся найти действенные способы замедлить или предотвратить это. Тревожит, что, спустя 20 лет после постсоветской эпохи...исчезают многие из показателей прогресса, на которые мы надеялись...Мы пытаемся бороться, но это очень сложно".

Чарльз Кловер из британской Financial Times передаёт слова Клинтон в следующих тезисах:
- Россия пытается установить региональную гегемонию
- промосковские режимы в бывших советских республиках в связи с этим прибегают к новым репрессивным мерам
- США переосмысливают объявленную в 2009 году перезагрузку, и не намерены более приглушать критику положения с правами человека в Москве

Автор также приводит мнение бывшего (в период президентства супруга госпожи Клинтон) сотрудника Совета по нацбезопасности, сегодня работающего в Rand Corporation: Путин сразу по возвращении на президентский пост, дал понять, что намерен укрепить влияние России среди ближайших соседей. Однако далее Чарльз Кловер утверждает, что прогресс в интеграции весьма скромен. Так, отмене пошлин и таможенного контроля в Таможенном союзе предшествовали "десять лет фальстартов"; созданный в 2012 году Суд Евразийского экономического сообщества успел вынести лишь два решения; а появившаяся тогда же Евразийская экономическая комиссия приняла и вовсе одно (о необходимости изменения российского закона о закупке камвольных тканей для военной и полицейской формы).

Цитирует Кловер и "противную сторону", а именно президента РФ Владимира Путина и его пресс-секретаря Дмитрия Пескова. "Речь не идет о том, чтобы в том или ином виде воссоздать СССР. Наивно пытаться реставрировать или копировать то, что уже осталось в прошлом, но тесная интеграция на новой ценностной, политической, экономической основе - это веление времени", - эту фразу Путина Кловер позаимствовал из его октябрьской газетной статье, посвящённой Евразийскому союзу. Несколько иначе выглядят цитируемые аргументы Пескова, назвавшего слова Клинтон "абсолютно неправильным пониманием": "То, что мы видим на территории бывшего Советского Союза – это интеграция нового типа, основанная только на экономике. Любой другой тип интеграции в современном мире абсолютно невозможен".

Американская дипломатия:

професси­ональной;

В США: кадры профессиональной дипломатии («Заграничная служба США») - лишь один из многочисленных инструментов осуществления внешнеполитический линии. Прези­дент США может принять во внимание, а может и игнорировать мнение профессиональных дипломатов, в том числе точку зрения руководителя центрального дипломатического ведомства (госде­партамента) и американских послов за рубежом.

Профессиональные кадры США замещают всего 15-20% вакансий оперативного характера во всех дип­ломатических ведомствах.

В США вновь избранный президент, как правило, заменяет главу центрального дипломатического ведомства (государственного секретаря), почти всех его заместителей, руководителей ведущих оперативных подразделений, а также не меньше половины всех послов. В целом в США при обычных обстоятельствах только две трети глав дипломатических представительств за рубежом - ка­рьерные дипломаты. Остальные - «политические назначенцы», т. е. лица, близкие к руководству победившей на выборах полити­ческой партии и пользующиеся личным доверием главы государст­ва.

Американский стиль дипломатии не исключает публичного столкновения мнений, привлечения к обсуждению Конгресса, лоббистских групп, деловых кругов, ученых, широкой обществен­ности и СМИ. При этом выбор окончательного варианта реше­ния - исключительная прерогатива Президента страны. Подобный способ разработки и принятия внешнеполитических решений чреват серьезными просчетами.

Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки такого мето­да принятия внешнеполитических решений, большая часть амери­канских политиков и специалистов из академической среды счита­ют его неизбежным в условиях США: так было задумано самими «отцами-основателями» Конституции США. Борьба, как они пола­гали, различных ведомств, учреждений и отдельных лиц по внеш­неполитическим вопросам на основе «сдержек и противовесов» не даст ни одному из действующих лиц возможности монопольно контролировать внешнюю политику и дипломатию страны. Такой контроль противоречил бы идеалу американской демократии, естественному праву всех групп обще­ства на участие в решении важнейших для него проблем.

Госдепартамент США разделяет ряд внешне­политических полномочий с другими учреждениями - с Минис­терством обороны, Советом Национальной Безопасности, Цент­ральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого Дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно вли­ять на приятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом госдепартаменте и его зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов «Заграничной службы США» - несравнимо ниже, чем в Великобритании, сводится, за редкими исключениями, к выполнению исполнительной функций рутинно­го характера.

В настоящее время США содержат 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах, в которых представле­ны 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Штатное рас­писание Госдепартамента - около 14 тыс. сотрудников, из них ка­рьерных служащих и собственно дипломатов - около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15-25%). Другая особен­ность - многочисленность персонала посольств (100-150 рангированных сотрудников), у других государств - втрое меньше.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в по­сольства для поддержания «имиджа» Америки, высокая сменяе­мость кадров и неуверенность значительной части дипломатичес­ких служащих в своем будущем, напряженность в отношениях между представителями различных ведомств, частые реорганиза­ции аппарата и, наконец, рост международного терроризма против посольств США и их сотрудников отрицательно сказываются на эффективности работы Госдепартамента и посольств. Они едва справляются с постоянно растущим объемом текущих дел. Тем более в условиях неуклонного сокращения ассигнований на дея­тельность дипломатических учреждений, численность которых, на­оборот, растет: с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и кон­сульств.

В США отбор кадров на профессио­нальную дипломатическую службу (Заграничную службу США) проводится через открытый конкурс со сдачей вступительных экзаменов. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осуществляется на принципах равных возможностей «независимо от политической ориентации, расы, цвета кожи пола, вероисповедания, национального происхождения, семейного положения».

Зачисление в постоянные штаты стал производится только по истечении испытательного срока (3- 4 года). Три высших внутренних ранга Заграничной службы (ка­рьерного посла, карьерного посланника и карьерного советника) были выделены в особую категорию. Переход в эту категорию обставлен требованием, чтобы в течение предыдущей ка­рьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2-3 региональных и 1-2 функциональных участка работы.

Учебные программы десятков американских университетов и колледжей ориентированы на требования дипломатического аппа­рата. В студенческих аудиториях читается множество специальных дисциплин, связанных с дипломатической практикой. Выпускни­ки этих учебных заведений имеют предпочтительные шансы ус­пешной сдачи вступительных экзаменов для поступления на дип­ломатическую службу.

Но этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У госдепартамента есть свой собственный учеб­ный центр - Институт Заграничной службы США. Повышение квалификации - служебная обязанность. Здесь действует предусмотренное Законом «О Заграничной службе США» правило: карьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине - в госдепартаменте, на стажировках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе - крупных компаниях со зна­чительными международными связями.

Английская дипломатия:

Прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;

Несмотря на провозглашение равных возможностей поступ­ления на службу для всех граждан, дипломатические службы США сохраняют исторически свойственный им корпоратив­ный, элитарный характер;

Работа дипломатических служащих организована на профес­сиональной основе, т.е. на основе заключения пожизненных (в от­дельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (го­сударством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной при­чине дипломатическая служба, в отличие от политических компо­нентов в дипломатических ведомствах, часто называется професси­ональной;

Карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.

Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.

В Великобритании профессиональные кадры замещают 85-90% вакансий оперативного характера во всех дип­ломатических ведомствах в Лондоне и на зарубежных постах.

После формирования нового правительства руководством побе­дившей на парламентских выборах в центральное дипломатичес­кое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Каковы бы ни были различия во внешнеполитичес­кой программе и в дипломатической линии между ушедшим в от­ставку и новым правительством, вновь избранные политические лидеры не меняют прежний кадровый состав ведомства. Подоб­ный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.

По этой причине он порой вызывает удивление и непонимание со стороны дипломатов других государств.

В Великобритании, напротив, назначение на пост посла кого-либо извне карьерной службы - событие исключительное. Необ­ходимость в таком назначении должна быть определенно мотиви­рована ссылкой на соответствующее положение одного из указов монарха в Совете.

Британский стиль предполагает:

а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами дру­гих ведомств;

б) закрытость до определенного времени проблемы от общест­венности и средств массовой информации;

в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.

Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппа­рате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических предста­вительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьер­ной дипломатической службы Ее Величества, за исключением слу­чаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне исполь­зуется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобрита­нии в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и ана­литических департаментах Форин офиса.

Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организа­ции, в повестке дня которой на регулярной основе находятся спе­циальные вопросы - финансы, промышленность, сельское хозяй­ство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства - сотрудники так называемых «внут­ренних» министерств, другая половина - профессиональные дип­ломатические служащие. Но вот во главе представительства - всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответствен­ность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.

В структурном отношении Форин офис состоит из политичес­кого руководящего звена (министр, 3-4% государственных и младших министра, один из них - министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный замести­тель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра - директоры. Все ка­рьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответ­ствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подраз­деления - директораты (их - 13).

В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ас­сигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дип­ломатического аппарата Великобритании составляет немногим более 1,1 млрд фунтов стерлингов, или 0,3% расходной части бюджета страны.

Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях - решение вопросов на возможно более низком уров­не. 80-90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров - директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в си­туациях государственной важности затрагивающих интересы без­опасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В осталь­ных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппара­та. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно оста­ется беспрецедентно высокой.

Отбор, обучение и продвижение дип. кадров:

В наши дни только треть молодых дипломатов - выпуск­ники Оксфорда и Кембриджа. Сегодня более четверти профессиональных бри­танских дипломатов - женщины, среди них - 9 послов.

Образованный и способный человек, по мнению британских специалистов вполне может освоить специальные, профессиональ­ные навыки непосредственно во время работы, «набираясь собст­венного опыта и наблюдая за своими старшими коллегами». Исхо­дя из этих соображений, руководители британской профессио­нальной дипломатии считают ненужной проведение специальной подготовки или переподготовки дипломатических кадров в каком-либо специальном учебном заведении университетского или постуниверситетского уровня.

Для того, чтобы выявлять людей, способных освоить «премуд­рость» профессии, уже находясь на службе, в Великобритании в конце 40-х годов была введена и поныне действует система кон­курсного отбора кадров. Кадровый дипломатический персонал разделен на два основ­ных разряда (или категории): «А» (управленческая категория) «Е» (исполнительская). У сотрудников категории «А» основным на­правлением работы является политический анализ. Они направля­ются в заграничные представительства сразу на должности третьих или вторых секретарей. Их продвижение по службе проходит при­мерно вдвое быстрее, чем у их коллег из разряда «Е».В нем состоит большая часть британских послов и профессио­нальных руководителей Форин офиса. Сотрудники же разряда «Е» работают в основном на консульском, информационно-разъясни­тельном, торгово-экономическом, культурном и других направле­ниях деятельности, прямо не связанных с «высокой политикой». Переход из низшего разряда в высший возможен только в середи­не карьеры. Лишь с недавних пор учебный отдел Форин офиса начал предлагать начинающим дипломатам небольшие спецкурсы.

На британской дипломатической службе установлено 10 служебных рангов. Дипломаты 1-3-го рангов составляют руководящую верхушку профессиональной дипломатической службы.

Подводя итоги, подчеркнем еще раз, что при приеме на дипло­матическую службу и ее прохождении, присвоении рангов руководи­тели британского профессионального дипломатического аппарата ру­ководствуются практически исключительно способностями, деловыми качествами и культурой сотрудников.

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА США

Исторические корни дипломатической службы

В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законо­дательным, а не исполнительным властным структурам. В ян­варе 1781 г. Конгресс (законодательное собрание представите­лей всех колоний, объявивших свою независимость от Анг­лии) учредил департамент по иностранным делам. Именно эта дата отмечается в США как день рождения центрального дип­ломатического ведомства . В течение последующих восьми лет департамент, составленный из самих законодателей, руково­дил внешними сношениями молодого государства.

В 1789 г. в соответствии с принятой в 1787 г. Конститу­цией США департамент был преобразован в Госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, гово­рит об ее организации в весьма туманной форме: не опреде­ляются пределы компетенции исполнительной и законода­тельной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполи­тических ведомств. Государственному секретарю предписыва­ется руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент. Ряд записанных в тексте консти­туции прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. Так, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), по­сланников и консулов трансформировалось в право произво­дить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. В конституции ничего не говорится о про­фессиональной дипломатической службе. Данная правовая ла­куна отрицательно скажется на деятельности американских дипломатических учреждений в XX в., когда такая служба будет создана.

В годы становления нового государства (с 1775 г. до 30-х го­дов XIX в.) усилиями талантливых политиков Б. Франклина, Т. Джефферсона, Дж. Адамса и многих других Америке - при полном отсутствии в ее распоряжении специально обученных дипломатических кадров - удалось решить стоявшие перед ней международные задачи. Затем на смену талантам пришли посредственности, но американские политики по-прежнему не считали нужным создавать собственную карьерную дипло­матическую службу. Свою позицию они мотивировали, в пер­вую очередь, тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические ин­ституты и традиции Старого Света. Другим аргументом про­тив профессионализации стало популярное с 30-х годов суж­дение президента Э. Джексона: «Обязанности государственных служащих столь просты, что выполнить их по силам любому разумному человеку»1.

Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении системы назначений, в том числе и на дипломатические должности, по принципу «награда - победителям». Выиграв­ший выборы президент назначал на престижные посты своих союзников и друзей, «награждая» их этим за поддержку. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитывать­ся (при такой системе назначений дело порой доходило до нелепостей - в 1869 г. президент У. Грант назначил своего друга Э. Уошберна госсекретарем на срок в 12 дней, дабы тот мог ненадолго «насладиться престижем пребывания» на посту главы дипломатического ведомства. В итоге в государствен­ном аппарате , включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция, резко снизилась эффективность работы, что не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.

Превращение США в мощную индустриальную державу, претензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении междуна­родных проблем на рубеже XIX-XX вв. со всей настоятель­ностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструменту - дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддер­жанные деловыми кругами и университетами, существовав­шими на средства первых, с готовностью отбросили «демокра­тическую риторику» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. В 1905-1916 гг. серией исполнительных приказов президентов Т. Рузвельта и У. Тафта, а также законами Конгресса вводился конкурсный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, провозглашался принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет .

По окончании Первой мировой войны в повестку дня встал вопрос о завершении формирования кадровой диплома­тической службы. Она была создана под названием «Загра­ничная служба США» по Закону Роджерса. Закон предписы­вал объединение кадров дипломатической и консульской службы в единую систему, порядок приема на службу в млад­шие ранги исключительно через конкурсные экзамены и т. п. Однако интеграция кадров Госдепартамента и Заграничной службы (первые входили в состав Гражданской службы) была отложена и произошла только в 50-е годы.

В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и аг­рессивные действия в международных делах дипломатическая служба. Созданные по Закону о Национальной безопасности Минис­терство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами традиционных дипломати­ческих учреждений в вопросах осуществления внешней поли­тики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные исследователи, «Госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положения, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию1. В посольствах представители военных ве­домств и разведчики оттеснили кадровых дипломатов на зад­ний план, действуя порой даже в обход послов. Добавим к вышесказанному, что в первой половине 50-х годов с подачи ультра-реакционного сенатора Дж. Маккарти началась откро­венная травля профессиональных дипломатических кадров, подорвавшая на долгие годы их и без того уже ослабленное положение в государственном аппарате.

При президенте Д. Кеннеди авторитет Госдепартамента и американских дипломатических сотрудников за рубежом был повышен. В мае 1961 г. Кеннеди предоставил послам США право контроля за деятельностью всех американских учрежде­ний за рубежом (кроме военных миссий). По его прямому указанию госсекретарь Д. Раек призывал оперативных дипло­матических сотрудников повысить свою активность и «не бо­яться принимать решения».

В 1980 г. с одобрением Конгрессом Закона о Заграничной службе США кадровая дипломатия обрела новую солидную правовую основу. Все же главная проблема, а именно закреп­ление за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате, не была решена. Закон рекомендовал прези­денту производить назначения на высшие дипломатические посты по преимуществу из сотрудников кадровой службы. Но пройдет год, и президент Рейган, игнорируя эту рекоменда­цию, назначит почти половину (44%) из замененных им по­слов из числа своих личных знакомых. Одновременно не­сколько опытных дипломатических профессионалов, чье ка­рьерное продвижение оказалось блокированным президент­скими «назначенцами», были вынуждены уйти со службы. В те годы Ассоциация Заграничной службы, защищающая инте­ресы профессиональных дипломатов, в специальном письме Рейгану отмечала, что из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «падает уважение к США в мире». Разумеется, многие президенты США склонны в большей мере, нежели Рейган, опираться на профессио­нальных дипломатов. Тем не менее, в целом статус последних остается перманентно неустойчивым.

Дипломатическая служба и современная внешнеполитическая система США

В Соединенных Штатах Америки Госдепартамент, как уже говорилось, разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями - с Министерством обороны, Сове­том Национальной Безопасности, Центральным разведыва­тельным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на принятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом Госдепар­таменте и, особенно, в зарубежных представительствах.

Роль карьерных дипломатов - «Заграничной службы США» - несравнимо ниже, чем, к примеру, в Великобрита­нии или некоторых других европейских странах, и сводится,

за редкими исключениями, к исполнительной работе рутин­ного характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 - постоянного замес­тителя министра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессио­нальными кадрами. Соответственно, последним практически невозможно «пробиться» со своими рекомендациями к выс­шему руководству Госдепартамента, не говоря уже о прези­денте. Для этого им надо преодолеть толщу высшего партий­но-политического начальства, поскольку руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.

Оно включает в себя госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским делам (осуществляет общее руководст­во Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за административно-кадровыми делами), пять первых заместите­лей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответст­венных за более частные участки работы и за отношения с от­дельными регионами), и более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управлениях, каждое из кото­рых возглавляется заместителем или директором. Именно эти должности замещаются по преимуществу профессиональными дипломатическими кадрами, хотя и здесь не редки «люди со стороны». Что до более высоких постов, то на них последние преобладают.

Штатное расписание Госдепартамента - около 14 тысяч сотрудников, из них карьерных дипломатов - около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15-25%). США содержит 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах (по данным 1998 г.), в которых представлены своим персоналом 28 учреждений США, включая Госдепарта­мент1.

Другая особенность - общая многочисленность персонала посольств (100-150 рангированных сотрудников в целом ряде стран, у других крупных государств - втрое меньше).

На рубеже столетий протекционизм исполнительной влас­ти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Дело доходит до того, что некото­рые опытные послы-профессионалы, возвращаясь в страну (например, посол в РФ Томас Пикеринг в 1996 г.) апеллируют к общественному мнению, дабы убедить президента в том, что политический протекционизм, а также набор кадров в по­сольства не по деловым соображениям, а в стремлении пред­ставить за рубежом «имидж» Америки, фактически приводит к падению качества и эффективности работы1. Пикеринг, веро­ятно, рассчитывал, что президент Клинтон, переизбравшись на второй срок, прислушается к его словам. Но этого не слу­чилось - Клинтон при назначении новых послов превысил даже обычную квоту для «назначенцев» президента (30-35%), назначив почти половину послов по протекции.

Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания «имиджа» Америки, кадровая инфляция и чехарда, трудности управления и координации, неуверенность кадровых дипломатов в своем будущем (их ка­рьерный рост блокируется политическими «назначенцами»), напряженность в отношениях между представителями различ­ных ведомств в посольствах, бесконечные реорганизации пос­ледних десятилетий (к примеру, Информационное агентство США то выводилось из структуры Госдепартамента, то вновь в нее интегрировалось), и, наконец, рост международного терроризма, направленного против посольств США и их со­трудников - все эти факторы отрицательно сказываются на эффективности работы посольств, едва справляющихся с по­стоянно растущим объемом текущих дел (к примеру, в 1997 г. консульские учреждения США должны были рассмотреть более 8 миллионов визовых заявлений иностранных граждан).

Из-за непрекращающейся напряженности в отношениях между президентом и конгрессом последний неуклонно уреза­ет ассигнования на деятельность дипломатических учрежде­ний, чья численность и объем деятельности возрастают (в пе­риод с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и кон­сульств). В то же самое время, по информации госсекретаря У. Кристофера (ушел в отставку в начале 1997 г.), финансиро­вание Конгрессом внешнеполитических учреждений умень­шилось в реальных ценах на 50%. «Удивляет и то, - говорил Кристофер, - что решения о финансовых сокращениях при­нимались конгрессменами даже без какого-либо серьезного обсуждения сути дела».

Дипломатические кадры: отбор, обучение, продвижение по службе, рангирование

В США набор кадров профессиональной дипломатической службы (Заграничной службы США) проводится через откры­тый конкурс со сдачей вступительных экзаменов1. Набор, по определению Закона о Заграничной службе США 1980 г., осу­ществляется на принципах равных возможностей, «независи­мо от политической ориентации, расы, цвета кожи, пола, ве­роисповедания, национального происхождения, семейного положения». Американское законодательство требует, чтобы в рядах службы были представлены все основные общественные слои и этнические группы населения страны, а также все ее географические регионы.

В этих целях ряду категорий претендентов представляются льготы при поступлении на службу (например, граждане США азиатского и латиноамериканского происхождения, ин­дейцы и эскимосы освобождены от письменного экзамена, представляя в экзаменационную комиссию вместо него оцен­ки, полученные ими по окончании высшего учебного заведе­ния). Для черных американцев выделены квоты в дипломати­ческих учреждениях. Эти и ряд других мер, осуществлявшихся в последние 15-20 лет в рамках федеральной программы обеспечения равных возможностей при наборе на работу, вы­звали недовольство части кадровых дипломатов. Последние утверждали и продолжают утверждать (об этом писал уже упо­минавшийся ранее посол США в РФ Т. Пикеринг), что рас­ширение социального и этнического состава службы ведет к критическому падению ее профессионального уровня, прово­цирует психологическую напряженность в дипломатических ведомствах.

Проблема здесь, вероятно, есть. Не исключено, что имен­но для ее решения с начала 80-х годов был ужесточен порядок продвижения на дипломатической службе. Три высших внут­ренних ранга Заграничной службы (карьерного посла, карьер­ного посланника и карьерного советника) выделены в особую категорию - звено руководящего состава службы { Senior For ­ eign Service ). Переход дипломатов в эту категорию обставлен новыми условиями, в частности, требованием, чтобы в тече­ние предыдущей карьеры им были бы освоены, по крайней мере, 2-3 региональных и 1-2 функциональных участков работы. Сложнее стало и прохождение карьеры на низшем и среднем уровнях - от VIII до I ранга (обозначенные цифра­ми, они называются в США классами и примерно соответст­вуют должностям от стажера (атташе) до 1-го секретаря). По Закону 1980 г. был установлен максимальный срок, в течение которого дипломат может работать без повышения в классе. Если он, по мнению соответствующей комиссии, не заслужи­вает повышения, то, как правило, он должен досрочно уйти в отставку. Зачисление вновь поступивших на службу диплома­тов в постоянные штаты производится теперь только по исте­чении испытательного срока (3-4 года).

Ранее говорилось о том, что связи руководителей британ­ской профессиональной дипломатии с высшими учебными за­ведениями минимальны и эпизодичны. В США, напротив, эти связи - со времени провозглашения президентом Дж. Кеннеди программы «новой дипломатии» - носят всеобъ­емлющий, многообразный и постоянный характер1. Учебные программы десятков американских университетов и коллед­жей ориентированы на требования дипломатического аппара­та. Ряд специальных дисциплин, связанных с дипломатичес­кой практикой, преподаются уже в студенческих аудиториях. Выпускники этих учебных заведений имеют предпочтитель­ные шансы успешной сдачи вступительных экзаменов для по­ступления на дипломатическую службу. Этим специальная подготовка дипломатических кадров не ограничивается. У Госдепартамента есть свой собственный учебный центр - Институт Заграничной службы США.

Дипломаты и дипслужащие проходят подготовку и пере­подготовку в стенах Института, либо в университетах и науч­но-исследовательских центрах, как правило, трижды в течение своей карьеры. Первый раз - после приема на службу, вто­рой - в середине карьеры, и третий - при прохождении ста­жировки на специальном семинаре для дипломатов высшего звена. Повышение квалификации дипломатических кадров предусмотрено Законом 1980 г., где зафиксировано так назы­ваемое правило «три из пятнадцати», согласно которому ка­рьерный дипломат из 15 лет своей работы не менее 3-х лет должен провести на родине - в Госдепартаменте, на стажи­ровках в Институте Заграничной службы, в университетах, академиях, либо в частном секторе (крупных компаниях со значительными международными связями).

Начальный курс обучения обязателен для всех дипломати­ческих служащих. Он включает в себя курс «общей ориента­ции» (ознакомление с организацией и методами дипломати­ческой работы, обучение навыкам работы с документами, а также с новыми информационными технологиями); один или несколько курсов по профессиональному мастерству (напри­мер, методы экономической работы, консульская служба, ме­тодика международных переговоров); изучение иностранного языка и жизни страны, куда дипломата предполагается коман­дировать (Институт Заграничной службы обеспечивает изуче­ние примерно 60 языков).

Все дисциплины преподаются по методике полного «по­гружения» слушателей в изучаемый предмет. По этой причине к изучению нового курса слушатель переходит лишь по окон­чании предыдущего, т. е. в большинстве случаев исключен метод, при котором слушатели параллельно занимаются не­сколькими предметами одновременно.

Подводя итоги, отметим, что, по мнению большинства специалистов, кадровая дипломатическая служба США - от­носительно небольшая (около 3,5 тыс. человек), но одновре­менно наиболее компетентная, квалифицированная и эффек­тивная часть громоздкого внешнеполитического механизма США. Тем не менее, со времени создания службы в 1924 г. она практически непрерывно подвергается критике, а порой и прямым преследованиям со стороны политиков популистско­го толка, президентских администраций, ультра-реакционеров в «маккартистский» период истории США (1-ая половина 50-х годов). Нередко нападки на кадровых дипломатов и на Госдепартамент в целом инспирировались другими федераль­ными ведомствами, претендующими на увеличение своей доли «внешнеполитического пирога». Неконструктивная кри­тика деятельности Заграничной службы продолжается и по сей день. Утверждение в 1980 г. Закона о Заграничной службе США в определенной мере сгладило остроту вопроса. В Зако­не недвусмысленно сказано: «Конгресс считает, что карьерная Заграничная служба, основанная на высоком профессиона­лизме, служит национальным интересам страны и необходима для оказания содействия Президенту и Государственному сек­ретарю в ведении ими внешних дел Соединенных Штатов».

Высокая оценка деятельности кадровых дипломатов под­креплена в Законе и предоставлением им ряда конкретных прав, в частности, права Ассоциации Заграничной службы (своеобразного дипломатического профсоюза) оспаривать ре­шения аттестационных комиссий в специально созданном ад­министративном суде, вести переговоры с руководством Госдепартамента по вопросам условий труда, назначений, уволь­нений, присвоения очередных дипломатических классов. При всем этом Закон, как уже говорилось, не изменил и не мог изменить ситуацию государственно-политической и правовой неопределенности, в которой с самого начала оказались про­фессиональные дипломатические кадры из-за имеющихся у президента США практически ничем не ограниченных полно­мочий в сфере кадровых назначений на дипломатические должности всех уровней.

В США официальные подходы к роли дипломатии, к спо­собам принятия внешнеполитических решений и их осущест­влению, к формированию состава дипломатических и в целом внешнеполитических ведомств - принципиально иные, неже­ли, к примеру, во Франции или в Великобритании. Диплома­тия интерпретируется в расширенном смысле как явление, в целом тождественное внешней политике. С этой точки зрения кадровая дипломатическая служба может быть и на деле явля­ется лишь одним из многих инструментов осуществления внешнеполитического курса.

Среди действующих лиц американской дипломатии - пре­зидент США и его администрация, Конгресс США, Совет Национальной Безопасности, ЦРУ, военные и гражданские федеральные ведомства, полуправительственные и неправи­тельственные организации, университеты и научно-исследова­тельские институты, частный бизнес. Ряд специалистов пола­гают, что субъектами дипломатической деятельности могут быть даже отдельные граждане1. В самом деле, влияние обще­ственных групп и граждан на внешнеполитическую деятель­ность в США несравнимо выше, чем во многих европейских странах.

У Заграничной службы США, разумеется, есть своя опре­деленная и важная ниша деятельности - традиционная дип­ломатическая работа по повседневному поддержанию полити­ческих контактов с другими государствами, сбор, обобщение и анализ политической и экономической информации, кон­сульская работа и ряд других направлений. При всем этом в целом доля кадровых дипломатов в дипломатических учрежде­ниях США, как уже говорилось, не превышает 20-25%, а во всей внешнеполитической структуре - всего несколько про­центов от всех сотрудников.

Реорганизуя после Второй мировой войны свой внешнепо­литический механизм в соответствии с новыми внутренними и международными условиями, руководители США пошли не по пути укрепления традиционных дипломатических институ­тов, а по пути создания новых, дополняющих, а часто и дуб­лирующих их структур. В результате была создана достаточно громоздкая, трудно управляемая, затратная с финансовой точки зрения структура. По этой причине проблемы улучше­ния менеджмента, структурного и кадрового планирования, перманентной нехватки средств - в центре внимания руково­дителей внешнеполитических ведомств. Они не раз звучали в выступлениях государственных секретарей США У. Кристофе­ра (1993-1997) и М. Олбрайт (1997-2001).

Нестабильность, противоречивость, а временами и непред­сказуемость действий американской дипломатии, многочис­ленные внешнеполитические просчеты также в большей мере можно считать результатом незначительности влияния про­фессиональных кадров на разработку и принятие внешнепо­литических решений.

«Болезни» американской дипломатии вполне осознаются как политиками, так и исследователями этой страны. Вся проблема в том, что эти болезни имеют скорее органический, нежели функциональный характер. И потому они трудно из­лечимы, по крайней мере в предсказуемом будущем. Для кар­динального изменения ситуации, считают американцы, требу­ется внешние поправки к Конституции США, которая более четко делимитировала бы внешнеполитические прерогативы различных государственных органов и учреждений, определи­ла бы правовое положение профессиональной дипломатичес­кой службы. Компетентные специалисты, однако, не видят перспектив для изменения Конституции.

В то же время они призывают не драматизировать ситуа­цию: до сей поры конфликты во внешнеполитической систе­ме «еще никогда не переходили во всеобщую войну, неразбе­риха не перерастала в хаос, отдельные расстройства не приво­дили к полному параличу».

О американскую дипломатию можно писать очень много, хотя она относительно молодая: насчитывает более полутора века. На ней лежит отпечаток английского, а собственное лицо начало приобретать лишь накануне Первой мировой войны, окончательно сформировавшись в ходе Второй мировой войны и после нее. Один из английских исследователей сказал: "...американские дипломаты стремятся создать представление об их дружеское отношение к другим странам, но обязательно выиграть в соревновании с ними". Немецкий журналист, находящийся в Токио, более выразительно охарактеризовал американскую дипломатию: "Великодержавная американская дипломатия стала стандартным инструментом содействия американской экономике. В 127 представительствах США помогают дипломатам советом и делом квалифицированные специалисты американского министерства торговли. Поддержка американских коммерсантов и крупного американского бизнеса не имеет себе равных".

С. Кертес, генеральный секретарь венгерской делегации на Парижской мирной конференции 1946 года, писал: "самая сложная задача для дипломатии США - понять, как другие страны представляют себе мир, понять физиологию других наций. Они не понимают такой простой вещи, что конституция США, размеры, ресурсы, промышленные возможности страны вместе с другими факторами - динамичностью американского общества - все это вряд ли может свободно применяться и быть образцом для других наций, небольших по размеру, менее развитых . Высокомерие американской дипломатии часто исходит из идеи: что хорошо для Соединенных Штатов - хорошо для всего мира, что хорошо для американского гражданина - хорошо для любого иностранца им трудно понять, что американский стиль жизни вызывает у некоторых наций раздражение, они не желают применять этот способ жизни (яркий пример последнего времени - Ирак).

Американские дипломаты по сравнению с представителями других стран относительно самостоятельны в принятии решений, большого внимания уделяют решению различных вопросов, то есть пакетным решением .

О том, какой является американская дипломатия и дипломаты, лучше всего дает понять система обучения молодых американских дипломатов в Вашингтоне. Американцы цитируют ученого Е. Плишке, который говорил, что "настоящее искусство дипломатической работы заключается в том, чтобы соединять старое с новым. Это лучшее средство получить более эффективные результаты". На первое место в "технике дипломатической работы" американцы ставят доверительные контакты, конфиденциальные встречи и работу с так называемыми конфідентами - правящей элитой государства пребывания, с теми, кто действительно знает положение вещей в стране, ее внешнюю политику, кому доверяют лидеры страны (это не обязательно должны быть министры, могут быть и руководители департаментов, их заместители, через чьи руки проходят все решения). Как правило, американцы налаживают контакты легче, чем англичане, без особых дотримувань правил этикета.

На что обращают внимание при подготовке дипломатов? Прежде всего, на умение кандидатов анализировать. Следует придерживаться требований Госдепартамента к документам:

1. Аналитическая часть должна доминировать над справочной, информационной.

2. Необходимо при анализе использовать все доступные источники.

3. Документ должен быть якнайкоротшим (1-2 страницы).

4. Документ должен быть образцом "дипломатического искусства".

Строгие требования существуют в редакции документа - он должен быть тщательно отредактирован и подготовлен.

Особые требования предъявляются к точности документа, его практической важности и необходимости.

Кадры дипломатов-профессионалов - высококвалифицированные. Однако, этого нельзя сказать о некоторых послов-призна - монахов из числа главным образом богатых людей, бизнесменов, финансистов, что вложили большие средства в избирательную программу президента. Известно, что каждое назначение американского посла, согласно Конституции, должен быть утвержден Сенатом, а также комитетом Сената.

Следует отметить, что некоторые такого рода "назначенцы", некар"єрні дипломаты, не всегда понимают, что они представляют правительство, а не самих себя. Они допускают свободные высказывания, даже критику своего правительства из важных, принципиальных вопросов. В конце 70-х годов XX в. постоянным представителем США при ООН был назначен чернокожий Е. Янг. Он сразу стал вести себя довольно свободно, выходил за рамки дипломатической этики. В то время у президента Картера возникли существенные разногласия с американскими монополиями. Беседуя с группой послов, Янг сказал: "Если так будет продолжаться, президента могут убить". Один из дипломатов быстро отреагировал: "Что вы говоритеї". Янг ответил: "Что вы хотите, такая моя страна". Позже в неофициальной обстановке он встретился с представителем Организации освобождения Палестины, не признанной США. О - израильские организации СЕНА подняли большой шум. Президент предложил Янгу подать в отставку, что он и сделал. На этом его дипломатическая карьера закончилась.

В 70-х годах XX века группа сотрудников Массачусет - ского технологического института попыталась создать обобщенный политический портрет американского дипломата. В результате опроса выяснилось, что из большинства внешнеполитическим вопросам американские дипломаты придерживаются более консервативных взглядов, чем работники других государственных учреждений, за исключением Пентагона. Хотя большинство дипломатов заявила, что "война не является законным инструментом национальной политики", но 71% сотрудников зарубежной службы одобрили применение военной силы в Карибском бассейне, а 64,8% оправдывали интервенцию СПИА в Юго-Восточной Азии .

На переговорах американцы часто занимают жесткую позицию, используя метод позиционного торга; при возникновении трудностей прибегают к использованию заранее подготовленного пакета.

Американцы, участвующих в переговорах, имеют гораздо больше свободы при принятии окончательного решения, чем, например, члены китайской делегации.

Говорят американцы очень громко. Британская манера говорить приглушенным голосом у них считается "murmur" и вызывает неприязнь и подозрение.

В США правила этикета и протокола проще, чем в Англии. Смокинг одевают реже, чем в других странах (больше в артистических кругах), фраки еще реже. Слова "mister" и "mistress" на конвертах и в письмах не пишутся. Написаны полностью они имеют другой, неприятный содержание. Полностью пишут только "мисс", пишите Ms. или Mr. В Америке распространены рекомендательные письма, их следует отправить по почте, предоставив инициативу запроса письма адресату. Если вы звоните, представьтесь.

США совершенно разучились вести дипломатическую работу. Главным инструментом американской внешней политики стали угрозы введения санкций или применения военной силы. При этом, ввязываясь в очередной вооруженный конфликт, Вашингтон не думает о том, что будет после того, как боевые действия закончатся. Во многом эта ситуация обусловлена деградацией американского дипкорпуса: в то время как в большинстве стран мира высокие посты во внешнеполитических ведомствах занимают профессионалы, прошедшие серьезную подготовку, в США эти должности достаются в награду за активное участие в избирательной кампании партии-победительницы. Об этом в опубликованной журналом «Россия в глобальной политике» статье «Дипломатия - утраченное искусство?» пишет экс-дипломат и сотрудник Пентагона Чез Фриман. «Лента.ру» предлагает читателям сокращенный вариант этой статьи.

Суть дипломатии - поиск общего фундамента путем выслушивания того, что говорят и о чем умалчивают собеседники, и в ответственных действиях, которые за этим следуют. Дипломатия позволяет странам продвигать свои интересы и разрешать проблемы с иностранцами, почти не прибегая к силе. Дипломатия способствует нахождению взаимоприемлемых вариантов достижения временного, но действенного согласия между разными культурами. Дипломатия - это перевод национальной стратегии в тактическую плоскость для достижения политических, экономических и военных преимуществ без применения силы. Это форпост на страже национальной безопасности и обороны. Провал дипломатической миссии может означать войну со всеми ее ужасами.

Но дипломатия - это не просто альтернатива войне. Она не заканчивается после начала войны. Когда война становится необходимой, именно дипломатия должна облечь итог боевых действий в соглашения о сотрудничестве для построения новых отношений и нового мира. Необходимо, чтобы побежденные нации примирились с поражением, и чтобы был заложен фундамент нового, более стабильного статус-кво. Следовательно, искусная дипломатия жизненно важна для обеспечения мощи, богатства и благополучия страны. Дипломатия - это стратегическая деятельность, которая сводится к пересмотру имеющихся условий, восприятия и параметров международных проблем. Необходимо таким образом скорректировать национальные интересы других стран, чтобы им казалось, будто они стоят на страже собственных интересов. При этом не должно казаться, будто они капитулировали перед иностранной державой.

Дипломатия - искусство принуждения других играть в вашу игру по вашим правилам. Судя по тому, какая сложная обстановка сложилась после окончания холодной войны, США мало что понимают в дипломатии и не овладели этим искусством.

Упоение мощью и милитаризация сознания

С тех пор как распад СССР освободил американцев от страха перед ядерным Армагеддоном, США во внешней политике полагаются почти исключительно на экономические санкции, военное сдерживание и силу. Эти меры - отнюдь не единственное оружие в арсенале государственного управления. Однако американцы больше не задаются целью снискать уважение других стран собственным примером или посредством вежливого убеждения. Они не стремятся за счет этого добиться от других желательного курса, не дорожат своим престижем, не опекают слабые страны, не помогают им строить государственные институты и не дают достаточно стимулов для «хорошего» поведения. В Вашингтоне угроза применения силы стала первым, а не последним внешнеполитическим инструментом.

Для большинства представителей нашей политической элиты подавляющее военное и экономическое превосходство США оправдывает отказ от убеждения упрямых иностранцев в пользу их принуждения к повиновению. Мы привычно бряцаем оружием в ответ на любые вызовы вместо того, чтобы инициировать решение проблем, создающих эти вызовы. Подобный подход снижает уровень нашей безопасности. Применяя такую тактику, мы нервируем союзников, но не сдерживаем противников, дестабилизируя целые регионы, умножая число врагов и воздвигая стену отчуждения с друзьями.

За пределами страны практически никто не сомневается в военной доблести американцев и в их готовности сеять шок и трепет. Тем не менее мы все еще одержимы идеей доказать себе и другим, что мы «крутые».

В последние годы США убили множество людей в войнах и атаках на террористов с использованием БПЛА (беспилотных летательных аппаратов) в Западной Азии и Северной Африке. В этих кампаниях пролилась кровь наших солдат. Эти демонстрации американской силы причинили колоссальную боль и страдания другим народам, но не сделали их послушными нашей воле. Интервенции на суше или удары с воздуха не обеспечили более высокий уровень безопасности для нас или наших союзников.

Именно из-за милитаризации сознания и из-за того, что мы смотрим на мир через прицелы ракет, реакция большей части американской политической элиты на многократно продемонстрированную неэффективность силового решения вопросов сводится к заявлению, что успех был бы гарантирован в случае еще более массированного применения силы. Но ее использование для разрешения конфликтных ситуаций не останавливает динамичные изменения в мировом и региональном распределении экономической, военной и политической мощи. Нет оснований полагать, что еще большая воинственность дала бы лучшие результаты. Большинство американцев это понимают. Простые люди скептически смотрят на стремление ВПК и агрессивных конгрессменов навязать народу неоконсервативную повестку дня. Люди не хотят ставить будущее нации в зависимость от быстро разрушающегося статус-кво послевоенного мира.

Грани исключительности

Политика США в области безопасности руководствуется непроверенными предрассудками, почерпнутыми из нашей истории с ее особенностями. В целом такие убеждения на подсознательном уровне формируют доктрину, которая становится догмой. Сегодня легионы ученых зарабатывают на кусок хлеба, исследуя для Пентагона практическое применение этой догмы. Они разработали для ВПК целую интеллектуальную надстройку в виде бесконечного разнообразия сценариев применения силы.

Американцы правы, считая свою страну исключительной. Среди прочего наш опыт участия в вооруженном конфликте, а также понимание связи между силой и дипломатией являются уникальными - можно даже сказать, «аномальными».

Война - крайний аргумент в отношениях между государствами. Иногда ее целью является захват и подчинение населения других стран. Однако чаще всего война - это средство устранения воображаемых угроз, отражения агрессии, восстановления баланса сил, принуждения к согласию на изменение границ или корректировки поведения противника. Война не заканчивается до тех пор, пока побежденные не признают поражение и не смирятся с новыми обстоятельствами. Войны обычно завершаются переговорами, направленными на претворение исхода военных действий в согласованные политические договоренности, которые вводят новый политический порядок. Но войны США - это нечто особенное.

В нашей Гражданской войне, Первой и Второй мировых войнах и холодной войне США стремились добиться «безусловной капитуляции» противника, побежденным навязывался мир, но не делалось ничего для морального, политического и экономического восстановления. Малые войны XX века не избавили американцев от этого странного отказа от других моделей военных операций с ограниченными целями. Война в Корее закончилась вничью, и до сих пор перемирие 1953-го не претворено в прочный мир. Во Вьетнаме мы потерпели поражение. В Гренаде (1983), Панаме (1989) и Ираке (2003) добились смены режима, но не договорились об условиях прекращения войны и установления мира.

У американцев не было в последнее время опыта окончания войн путем переговоров с побежденными странами. Мы склонны считать успехом нанесение достаточного урона противнику, чтобы, ничем не рискуя, растоптать его достоинство, отказав в серьезном отношении или вовлечении в мирный процесс. Наши войны планируются как кампании, преследующие чисто военные цели. Как правило, мы не конкретизируем цели войны или план переговоров, чтобы добиться принятия побежденным противником наших условий окончания боевых действий.

Отсутствие четко сформулированных задач военных кампании, позволяет нашим политикам менять цели по ходу дела. Это почти неизбежно приводит к затягиванию боевых действий. Поскольку условия победы четко не определены, наши солдаты, морские пехотинцы, летчики, капитаны кораблей не могут определенно сказать, когда их миссия выполнена.

Привычка не ставить конкретные политические задачи перед армией также означает, что в нашем случае война в меньшей степени - «продолжение политики другими средствами» - и в большей степени брутальное наказание врагов. Карая их, мы даже не имеем четкого представления о том, как они смогут усвоить уроки из той трепки, что мы им устраиваем.

Вооруженные силы в высшей степени профессиональны и предельно действенны в искусстве подавления неприятеля. Но их надежды на то, что политики что-то извлекут из уязвимости противника, которой они добиваются, практически никогда не сбываются. Почти все нынешние гражданские политики - непрофессионалы, получившие посты благодаря поддержке победившей партии. Их неопытность, теории принуждающей дипломатии, которые они изучали в университете, традиционное отчуждение американских дипломатов от военных операций и наша нынешняя чрезвычайно милитаризованная политическая культура - все способствует тому, что дипломатия бездействует, когда она должна быть наиболее активной - после окончания боевых действий.

Парадоксы сдерживания

Холодная война свела дипломатию к политическому эквиваленту позиционной войны, в которой успехом считается неизменность позиции, а не выгодное маневрирование. Она научила американцев сдерживать конфликт, угрожая эскалацией, способной привести к смертоносному обмену ядерными ударами. Она приучила нас считать, что зачастую разумнее законсервировать статус-кво для сдерживания потенциального конфликта, чем тратить время и силы на поиск путей его смягчения или устранения.

Нам предстоит отучиться от повадок, приобретенных в годы холодной войны. Мы по-прежнему реагируем на враждебные проявления угрозами прибегнуть к насилию, а не эскалацией дипломатических усилий, направленных на урегулирование конфликтной ситуации. Мы вводим санкции как символ нашего недовольства и чтобы дать возможность нашим политикам ощутить себя крутыми ребятами, хотя в действительности эти действия могут быть безответственными и никчемными.

Предполагаемая цель санкций - принудить к покорности страну, против которой они вводятся. Но после введения санкции неизменно становятся не средством, а целью. Поэтому их успех измеряется тем, сколько неприятностей и лишений мы сумели доставить с их помощью противнику, а не тем, насколько они помогли изменить его поведение. Я не знаю ни одного случая, когда угроза санкций или их применение помогли бы наладить сотрудничество без переговорного процесса, в ходе которого было бы сделано приемлемое предложение.

Во многих отношениях санкции рикошетом бьют по нам самим. Они создают нечто вроде стены для импорта нашей продукции в страну, против которой санкции вводятся. Зачастую это стимулирует стремление этих стран к самодостаточности и способствует искусственному процветанию некоторых отраслей их экономики. Санкции вредят одним группам внутри США и приносят выгоду другим. Получающие выгоду имеют корыстную заинтересованность в бесконечном продлении санкций и неохотно идут на переговорный процесс.

Санкции нередко укрепляют политический авторитет лидеров той страны, против которой направлены, поскольку в их руках оказывается распределение скудеющего перечня товаров и услуг. Как свидетельствуют примеры КНДР, Китая при Мао и Кубы, санкции продлевают власть полумертвых режимов, которые в противном случае были бы свергнуты.

Пагубные последствия санкций усугубляются привычкой американцев сочетать их с дипломатическим остракизмом. Отказ от переговоров - это тактическая уловка, позволяющая выгадать время для активного улучшения своей позиции и успешного политического торга. Но проводить встречи с другой стороной не значит давать ей поблажки. Дипломатические контакты - не уступки противнику, а возможность получить сведения о его логике и намерениях, лучше понять его интересы, а также определить бреши в его политической позиции, воспользовавшись которыми, можно, в конце концов, добиться уступок.

Профессиональный упадок

Соединенные Штаты - единственная из крупных держав, которая не поставила дипломатию на профессиональные рельсы. В других развитых странах дипломатами становятся люди, имеющие уникальное сочетание специальных знаний и методов, богатый опыт работы в сфере международных отношений и постоянно повышающие квалификацию за счет теоретического и практического изучения искусства дипломатии. Они приобретают навыки путем исследования интересных и наглядных исторических примеров, периодического обучения и подсказок более опытных коллег. Они совершенствуют свои знания и умения, критически анализируя прошлые действия и ошибки.

Американцы же, напротив, считают, что разработку и проведение внешнеполитической линии лучше всего доверять разрекламировавшим себя пустым мечтателям и теоретикам - любителям и дилетантам, не обремененным специальными знаниями, практикой и опытом. Нижние чины нашего дипкорпуса пользуются большим уважением за рубежом за свой интеллект, знания и навыки межкультурного общения. Но наши послы и высокопоставленные бюрократы из внешнеполитического ведомства, за редким исключением, не получают восторженных откликов. Контраст между ними и в высшей степени профессиональным руководством Вооруженных сил США просто огромен.

После окончания холодной войны значительно увеличилось количество чиновников невысокого ранга, получавших должности по политическим мотивам. Они наводнили буквально весь внешнеполитический истеблишмент. Наряду с этим был раздут штат Национального совета по безопасности. Это спровоцировало неуклонное снижение профессионализма дипломатов как высшего, так и низшего уровня - и в Вашингтоне, и в посольствах разных стран. Американские военные все чаще вынуждены брать на себя дипломатическую миссию, к которой их специально не готовили. Это приводит к дальнейшей милитаризации внешней политики.

Если не удастся резко изменить систему распределения должностей, перспективы повышения качества дипломатического корпуса будут плачевны. Послы и высокопоставленные дипломаты-любители не способны быть профессиональными наставниками для молодежи. До сих пор не составлено основополагающего курса, в котором бы разбирались основы и наглядные примеры защиты дипломатами государственных интересов. Нет курса, в рамках которого молодых дипломатов учили бы искусству ведения переговоров, составления аналитических отчетов, а также защите американцев, живущих за рубежом. Не выработано профессионального подхода к разбору и анализу действий. Поскольку «разбор полетов» может плохо отразиться на карьере тех, кто получает должности за политические услуги, или на самой администрации, эта практика не развивается. В итоге люди, выбирающие карьеру дипломата, не учатся на ошибках прошлого. Как таковая, дипломатия не преподается в гражданских учебных заведениях США.

Мы вступаем в эпоху стратегической переменчивости, где нет четких линий обороны, которые необходимо отстаивать в стиле дипломатии времен холодной войны. Наше лидерство воспринимается все более скептично в мире, где множатся вызовы, на которые нельзя дать ответ военными средствами.

Пора заново открыть для себя глубокую дипломатию, создающую обстоятельства, при которых другие страны, преследуя собственные интересы, были бы склонны делать выбор, отвечающий нашим интересам, без принуждения их к этому военными средствами. Пора вспомнить инструменты ненасильственного государственного управления, чтобы убеждать других, что они могут получить выгоду от работы с нами, а не против нас. Избавить внешнеполитические аспекты национальной политики в области безопасности от продажности и некомпетентности, олицетворяемых распределением должностей в благодарность за участие в выборных кампаниях. И начать укомплектовывать дипломатический корпус такими же хорошо обученными, профессиональными кадрами, какими укомплектована армия, и потребовать от них лучшего, что они могут дать своей стране.